Gewaltentrennung und Bundesanwaltschaft

Am 21. September 2007 hat der Bundesrat den Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes in die Vernehmlassung geschickt. Damit sollen unter anderem die Strafverfolgungsbehörden des Bundes organisatorisch an die neue Schweizerische Strafprozessordnung angepasst werden. Die Vernehmlassungsvorlage unterstellt die Bundesanwaltschaft der ungeteilten Aufsicht des Bundesrates.

Geteilte Aufsicht – fehlende Verantwortung
Die Bundesanwaltschaft stand seit ihrer Schaffung im Jahre 1889 bis zum Inkrafttreten der Effizienzvorlage am 1. Januar 2002 unter der alleinigen Aufsicht des Bundesrates. Seit 2002 ist die Aufsichtsverantwortung geteilt: Die administrative Aufsicht liegt nach wie vor beim Bundesrat, während die so genannte Fachaufsicht den Gerichten (zuerst der Anklagekammer des Bundesgerichts, seit dem 1. April 2004 der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts) übertragen wurde. Die Oberaufsicht haben die Geschäftsprüfungskommissionen der Eidgenössischen Räte.

Diese Mehrfachunterstellung hat sich nicht bewährt: Sie ist bestes Beispiel dafür, dass in der Führung Verantwortung unteilbar ist. Schwierige Kompetenzabgrenzungen und Unklarheiten sind das Ergebnis. So hat bei Mängeln die Beschwerdekammer nach eigenem Bekunden kaum Möglichkeiten, unmittelbar organisatorische oder disziplinarische Massnahmen anzuordnen, da die administrative Aufsicht beim Bundesrat liegt. Das EJPD, das die Aufsicht für den Bundesrat wahrnimmt, hat seinerseits nur beschränkte Möglichkeiten, den finanziellen und personellen Bedarf der Bundesanwaltschaft zu steuern, weil es über die faktische Geschäftsentwicklung (Fallzahlen und deren Aufwand) keine Kenntnis hat. Diese und weitere Unklarheiten führen dazu, dass eine effiziente und kohärente Aufsicht erschwert wird und die Bundesanwaltschaft letztlich einer griffigen Kontrolle entzogen ist. In Anbetracht ihrer Macht, in die persönlichen Freiheiten des Bürgers einzugreifen, ist dies eine bedenkliche Feststellung.

Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit
Gegen die heutige Regelung der Mehrfachunterstellung spricht ebenso sehr, dass eine dauernde und direkte Aufsicht durch das Bundesstrafgericht dessen eigene richterliche Unabhängigkeit gefährdet. Die Bundesanwaltschaft tritt regelmässig als Partei vor den Kammern des Gerichts auf. Bis heute ist unklar, in welchem Verhältnis die fachliche Aufsichtsfunktion der Beschwerdekammer zu ihrer Funktion als Beschwerdeinstanz steht. Ein Beispiel: Als Aufsichtsbehörde erteilt die Beschwerdekammer der Bundesanwaltschaft Weisungen, wie sie Beweise zu erheben hat. Als Beschwerdeinstanz hat die Kammer die Rechtmässigkeit einer Beweiserhebung zu beurteilen, die gemäss jenen Weisungen erfolgt ist. Bei einer solchen Ausgangslage drängt sich die Frage auf, wie frei der Spruchkörper in seiner Beurteilung noch ist. Offensichtlich besteht hier ein Spannungsverhältnis, das daher rührt, dass das Gericht im Rahmen der Aufsicht mit der anklägerischen Partei regen Kontakt unterhalten, dieser Weisungen erteilen und Bilanz über abgeschlossene Fälle ziehen muss, während es als Spruchbehörde gegenüber beiden Parteien in gleichem Ausmass Unbefangenheit und damit Unabhängigkeit zu gewährleisten hat. Dieses Dilemma beschränkt sich nicht nur auf die Beschwerdekammer, sondern trifft letztlich die Strafkammer als urteilender Spruchkörper genauso sehr.

Nachteile für die beschuldigte Person
Diese rechtsstaatliche Problematik verdeutlicht die Sicht der Betroffenen: Die beschuldigten Personen sehen sich heute bei ihrer Verteidigung in die Lage versetzt, die Qualität der Arbeit der Bundesanwaltschaft vor einem Gericht in Zweifel ziehen zu müssen, welches im Rahmen seiner Aufsichtsfunktion ebendiese zu gewährleisten hat. Diese Ausgangslage vermag das Vertrauen in die Justiz nicht zu stärken, sondern zu beeinträchtigen. Was für das Bundesstrafgericht gilt, hätte ebenso Geltung bei einer Aufsicht durch das Bundesgericht, wie sie in letzter Zeit verschiedentlich vorgeschlagen worden ist.

Teil der Exekutive
Damit ist gleichzeitig auch gesagt, dass die Bundesanwaltschaft keine richterliche Behörde und demnach nicht Teil der Judikative ist. Von Gesetzes wegen ist sie vielmehr eine Einheit der dezentralen Bundesverwaltung − wie dies der Staatsrechtler Giovanni Biaggini in der NZZ vom 25. September 2007 zutreffend dargelegt hat. Es erscheint nur folgerichtig, die Bundesanwaltschaft erneut der Aufsicht durch den Bundesrat zu unterstellen.

Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft
Damit die Strafverfolgungsbehörde nicht für politische oder anderweitige Zwecke instrumentalisiert wird, muss ihre Unabhängigkeit im Einzelfall gewährleistet sein. Das gilt unbesehen davon, wem die Bundesanwaltschaft auch immer unterstellt ist. Deshalb schliesst der Vernehmlassungsentwurf denn auch konkrete Anweisungen des Bundesrates oder seines Beauftragten bezüglich die Einleitung, die Durchführung und den Abschluss einzelner Verfahren, die Vertretung der Anklage vor Gericht und die Ergreifung von Rechts¬mitteln ausdrücklich aus.

Stärkung der Rechtsstaatlichkeit
Die vom Bundesrat vorgeschlagene Aufsichtsregelung vermag das Vertrauen in die Justiz in mehrfacher Hinsicht zu stärken: Einerseits verhilft sie dem Anspruch der beschuldigten Partei auf ein unabhängiges Gericht zum Durchbruch. Gleichzeitig erfährt die Arbeit der Bundesanwaltschaft durch eine glaubwürdige richterliche Kontrolle im Einzelfall eine Aufwertung. Der Bürger hat Vertrauen, dass die Bundesanwaltschaft wirksam beaufsichtigt wird. Mittels klarer gesetzlicher Ausgestaltung kann schliesslich die Gefahr einer politischen Einflussnahme durch das Aufsichtsorgan im Einzelfall vermieden werden. Das anstehende Gesetzgebungsprojekt bietet die Chance, die rechtsstaatlichen Institutionen des Bundes zu stärken und das Funktionieren der Bundesanwaltschaft zu gewährleisten.