Die aktuelle Lage in der Asylpolitik

Referat von Herrn Bundesrat Christoph Blocher an der Jahresversammlung der Sozialdirektorenkonferenz (SODK) am 19. November 2004, in Neuenburg

19.11.2004, Neuenburg

Es gilt das gesprochene Wort

Sehr geehrte Damen und Herren Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren

Ich danke Ihnen für die Einladung zu Ihrer Jahreskonferenz und benutze gerne die Gelegenheit, eine Standortbestimmung in der Schweizerischen Asylpolitik vorzunehmen.

1. Entspannung in der Asylpolitik?

1.1 Rückläufige Gesuchszahlen

Ich beginne mit dem Erfreulichen: Die Zahl der Asylgesuche in der Schweiz ist in den ersten 10 Monaten dieses Jahres weiter gesunken. Besonders ausgeprägt war dieser Rückgang in den letzten zwei Monaten dieses Jahres: Seit dem Frühjahr sind die monatlichen Asylgesuchszahlen in der Schweiz um 29 Prozent zurückgegangen. Dieser Trend dauerte auch im Herbst an, einem Zeitraum, in dem bisher immer ein Anstieg der Gesuchseingänge zu verzeichnen war.

Das ist bemerkenswert: Denn Länder wie Schweden, Norwegen oder Holland haben im gleichen Zeitraum eine Zunahme zu verzeichnen, andere stagnierten. Nur in Deutschland sanken die Asylgesuchszahlen ebenfalls, allerdings nur um minus 8 Prozent. Dies ist eine neue, interessante Entwicklung. Noch während des vergangenen Winters entsprach die Entwicklung der Asylgesuche in der Schweiz in etwa dem europäischen Durchschnitt, wobei der Rückgang in unserem Land geringer war, als in andern europäischen Ländern. Der Rückgang, der weit höher ist als der anderer europäischer Länder, dürfte auf 3 Gründe zurückzuführen sein:

Bei aller Vorsicht in der Interpretation der Daten:

1. Seit dem 1. April dieses Jahres sind in der Schweiz Personen, auf deren Asylgesuch nicht eingetreten wurde, von der Sozialhilfe ausgeschlossen.
2. Auch wirkt sich der höhere Druck auf eine konsequente Vollzugspolitik aus.
3. Schliesslich trägt auch die Beschleunigung des Asylverfahrens dazu bei, welche dadurch erreicht wurde, dass mehr Entscheide in den vier Empfangsstellen des Bundes gefällt werden.

Dass die Reduktion der Sozialleistungen an die Asylsuchenden und die konsequente Handhabung des Asylverfahrens die Gesuchszahlen senken, deckt sich mit der Erfahrung anderer Länder (Dänemark, Norwegen, Holland, Deutschland).

1.2 Bestandeszahlen

Weniger ausgeprägt ist der Rückgang der Bestandeszahlen: Ende Oktober 2004 hielten sich rund 57’000 Personen des Asylbereichs in der Schweiz auf. Ende August waren es erstmals seit 1990 weniger als 60’000 Personen. Immerhin sind mehr Personen aus dem Asylprozess ausgeschieden als neu dazugekommen. Allerdings ist der Rückgang von rund 12% gegenüber dem Bestand des Vorjahres ungenügend.

Das zeigt der Blick auf die Zusammensetzung der anwesenden Personen aus dem Asylbereich. Der Bestand setzt sich zusammen aus:

– 7’000 Personen, deren Gesuch erstinstanzlich hängig ist, (Okt.03/04 -37,9 Prozent)
– 11’400 Personen, deren Gesuch noch nicht rechtskräftig ist (-11,8 Prozent)
– 15’000 Personen im Vollzug (- 10 Prozent)
– und 23’000 vorläufig Aufgenommenen. (-0,8 Prozent)

Hierzu ist folgendes zu sagen: Vor allem der Rückgang der Vollzugspendenzen von minus 10 Prozent ist noch ungenügend, ebenso der Rückgang der Pendenzen bei der Asylrekurskommission (ARK) von nur 11,8 Prozent.

In der Schweiz leben insgesamt rund 20’000 anerkannte Flüchtlinge, welche nicht mehr im Asylprozess sind und deshalb in den Bestandstatistiken des BFF nicht mitgezählt werden. Dazu kommen rund 4’500 Flüchtlinge, welche sich noch in der finanziellen Zuständigkeit des Bundes befinden. Die übrigen Flüchtlinge haben vor mehr als fünf Jahren Asyl erhalten und sind in die Zuständigkeit der Kantone übergegangen.

1.3 Unbefriedigende Situation bei der Zahl der papierlosen Asylsuchenden

Ganz unerfreulich ist die mangelnde Bereitschaft der Asylsuchenden ihre Identität offen zu legen. Rund 80% der Asylsuchenden weisen keine Papiere vor. Derzeit befinden sich rund 10’200 Personen – also etwa gleich viel wie vor einem Jahr – im Prozess der Papierbeschaffung. Diese Arbeit ist äusserst aufwendig, kostenintensiv, personalintensiv und führt in vielen Fällen nicht zum Erfolg. Dies deshalb, weil eine grosse Anzahl von Asylsuchenden sich der Ausschaffung widersetzt, untertaucht oder sich plötzlich als Angehörige eines anderen Staates erklärt. In all diesen Fällen sind die beschafften Papiere hinfällig und so auch die investierte Arbeit.

Obwohl die Asylgesuche im vergangen Jahr gesunken sind, ist die Zahl derjenigen Personen, die sich im Prozess der Papierbeschaffung befinden, praktisch gleich geblieben. Dies zeigt, dass alles daran gesetzt werden muss, dass die Asylsuchenden bereits zu Beginn des Asylverfahrens Papiere einreichen, damit der aufwändige Prozess der Papierbeschaffung entfällt.

2. Die aktuelle Diskussion zum Thema Sozialhilfestopp und Nothilfe

Das Solothurner Verwaltungsgericht hat am 10. November in vier Fällen entschieden, dass der Bezug der Nothilfe in Fällen unkooperativen Verhaltens der Ausreisepflichtigen unter Umständen verweigert werden darf.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat am 15. November 2004 gerade gegenteilig entschieden, und die Beschwerde von fünf Personen mit rechtskräftigem Nichteintretensentscheid gutgeheissen, denen der Kanton Bern die Nothilfe wegen unkooperativen Verhaltens verweigert hat.

Für eine einheitliche Praxis muss eventuell das Bundesgericht in Lausanne sorgen.
Ich halte hier mit aller Deutlichkeit fest, dass die Gewährung von Nothilfe lediglich in Nothilfesituationen zu erfolgen hat und dass es sich dabei um eine punktuelle, zeitlich befristete Unterstützung handeln muss. Falsch ist es aber, die Nothilfe als eine Art Sozialhilfesystem auf tiefem Niveau aufzuziehen und damit falsche Anreize zu schaffen. Personen mit rechtskräftigem Nichteintretensentscheid müssen die Schweiz selbstverantwortlich und unverzüglich verlassen, denn sie haben keine Aufenthaltsbewilligung. Sie sind illegal hier. Sie können bei der Vorbereitung der Ausreise organisatorische und finanzielle Unterstützung beanspruchen, haben aber keinen Anspruch auf weitere Unterstützung.

2.1 Monitoring

Das Bundesamt für Flüchtlinge überprüft zusammen mit den Kantonen in einem Monitoring die Folgen des Ausschlusses von Personen mit rechtskräftigem Nichteintretens- und Wegweisungsentscheid aus dem Sozialhilfesystem. Der Bericht über die Erhebungen der ersten drei Monate (April bis Juni 2004) nach Inkrafttreten der Entlastungsmassnahmen liegt vor. Dieser erste Bericht entstand nicht zuletzt dank der Mithilfe der kantonalen Kontaktpersonen, also auch Ihren Mitarbeitenden.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die seit 1. April 2004 geltende Regelung der Nothilfe zu keinen grösseren Problemen geführt hat. Auch im Gesundheitsbereich nicht.

Insgesamt sind während dieser drei Monate 1’788 Nichteintretensentscheide in Rechtskraft erwachsen. Für 273 Personen oder 15% der Personen mit rechtskräftigem Nichteintretensentscheid mussten die Kantone Nothilfe ausrichten. Unter denjenigen Personen, welche ihr Gesuch nach dem 1. April 2004 eingereicht haben, forderten nur rund 8% Nothilfe.
Es ist nochmals zu betonen: Der Sinn der Regelung ist nicht der Bezug der Nothilfe, sondern die Heimreise derjenigen, auf deren Asylgesuch rechtskräftig nicht eingetreten wurde.

Die Kosten für individuelle Nothilfe, die mit dem Monitoring erfasst wurden, beliefen sich in den Kantonen in diesem Zeitraum auf rund 162’000 Franken. Zusätzlich wurden jedoch in 13 Kantonen Nothilfestrukturen errichtet, welche Kosten von 449’000 Franken verursacht haben. Das sind keine guten Investitionen: Der Aufbau von speziellen und zusätzlichen Nothilfestrukturen könnte zu einer erhöhten Nachfrage nach Nothilfe führen, was nicht das Ziel der neuen Regelung ist. Ohne diese nicht gerechtfertigten Kosten, entstanden den Kantonen für die Nothilfe somit Kosten in der Höhe von 162’000 Franken. Dabei ist zu beachten, dass Erhebungsverzögerungen sowie Kosten, welche in den ersten Monaten noch nicht abgerechnet werden konnten (insbesondere im medizinischen Bereich), noch zu einer Korrektur führen dürften.

Die Nothilfe- und Vollzugspauschalen, die der Bund den Kantonen für den gleichen Zeitraum ausrichtet, belaufen sich auf 1’072’000 Franken.
Aufgrund des Vergleichs der Nothilfekosten von ca. 200’000 Franken mit den Bundesabgeltungen in der Höhe von etwas mehr als einer Million Franken ist daher nicht davon auszugehen, dass die Kantone bisher (April 2004 – Juni 2004) von einer nicht kompensierten Kostenverlagerung betroffen waren.

Weiter wurde im Monitoring die Dauer des Verfahrens beleuchtet: Von den 1’788 Nichteintretensentscheiden, die von April 2004 bis Juni 2004 in Rechtskraft erwachsen sind, hat das Verfahren bei rund 20% der Personen länger als 6 Monate gedauert (bei gut 7% sogar länger als 1 Jahr).

Besonders die Anwendung der neuen Massnahmen auf Personen, die sich lange Zeit in der Schweiz aufhalten und damit ihr Gesuch vor dem 1. April 2004 eingereicht hatten, gestaltet sich für die Kantone und Betroffenen weniger einfach als für die neuen Gesuche. Für diese Personengruppe haben die Kantone grosse Anstrengungen unternehmen müssen und tun dies auch weiterhin, damit diese die Schweiz auch tatsächlich bis Ende dieses Jahres verlassen. Solche Fälle werden jedoch in der Zukunft immer seltener sein.

Die Einführung des Sozialhilfestopps bei Personen, die ihr Gesuch nach dem 1. April 2004 gestellt haben, ist vergleichsweise gut verlaufen und es ergaben sich keine grösseren Schwierigkeiten.

Eine besondere Problemlage besteht bei den unbegleiteten Minderjährigen. Die Kantone müssen diese wegen des übergeordneten internationalen Rechts unterbringen (Kinderschutzkonvention), erhalten vom Bund aber keine Sozialhilfepauschalen mehr. Das BFF hat diese Problematik erkannt und prüft Lösungen.

Schliesslich wurde das Verhalten der betroffenen Personen in den Empfangstellen und den Kantonen sowie gegenüber den Hilfswerken betrachtet. Den Empfangsstellen bringen die neuen Massnahmen bis anhin keine Probleme, weder bezüglich Umsetzung noch bezüglich Auswirkungen. Die Asylsuchenden verhalten sich nach Erhalt des Nichteintretensentscheides im Grossen und Ganzen ruhig und verlassen in aller Regel die Empfangsstelle von sich aus.

Mit Hilfe von qualitativen Interviews sollen weitere Auswirkungen des Sozialhilfestopps eruiert werden. Diese Erkenntnisse werden in den Monitoring Jahresbericht Eingang finden, der Mitte 2005 erscheinen wird. Vorher werden zwei weitere Quartalsberichte publiziert, der nächste voraussichtlich Ende 2004.

2.2 Kriminalität

Im Monitoringbericht wurde auch die Frage nach allfällig veränderten Verhaltensstrategien der Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid bezüglich Ausreise, Delinquenz und Schwarzarbeit betrachtet.

Auch wenn eine abschliessende Beurteilung zur Zeit noch nicht möglich ist, lässt sich sagen, dass innerhalb der ersten 3 Monate 200 Personen (das sind 11%) aller Personen mit einem Nichteintretens-Entscheid, insgesamt 265 Mal durch die Polizei angehalten worden sind. Bei 39 Prozent der Anhaltungen ist ausschliesslich der illegale Aufenthalt der angehaltenen Person festgestellt worden. Daneben führten insbesondere Betäubungsmitteldelikte, geringfügiger Diebstahl sowie Hausfriedensbruch zu Anhaltungen durch die Polizei. Bezogen auf alle erfassten Personen mit Nichteintretens-Entscheid ist die von April 2004 bis Juni 2004 beobachtete Delinquenz der Personen mit rechtskräftigem Nichteintretens-Entscheid eher tief. Er betrug 1,1 Prozent bei Diebstahldelikten und 1,6 Prozent bei Delikten gegen das Betäubungsmittelgesetz. Diese Zahlen liegen weit unter den Deliktsraten der Asylsuchenden generell.

3. Geplante Massnahmen zur Bekämpfung von Missbräuchen

Die unbefriedigende Situation in einzelnen Bereichen des Asylverfahrens erfordern weitere Massnahmen. Ich habe deshalb dem Bundesrat auf dringende Bitte seitens der Kantone am 25. August 2004 einige Änderungen in der Vorlage zur Teilrevision des Asylgesetzes vorgeschlagen, welchen er in den wesentlichen Punkten zugestimmt hat.

Neben der Asylgesetzrevision braucht es weitere Anstrengungen wie den Abschluss von Rückübernahmeabkommen oder die Konzentration der Kräfte im Migrationsbereich durch die Schaffung des Migrationsamtes.

Die laufende Asylgesetzrevision, beinhaltet gemäss Botschaft eine Reihe von wesentlichen Änderungen:

– Neue Haftbestimmungen
– Die humanitäre Aufnahme an Stelle der heutigen vorläufigen Aufnahme
– Ein neues Finanzierungsmodell
– Die Ablösung des Sicherheits- und Rückerstattungssystems (SiRück) durch ein vereinfachtes System
– Anpassungen im Bereich der Krankenversicherung mit dem Ausschluss der Asylsuchenden aus dem Risikoausgleich

Der Bundesrat hat zudem am 25. August 2004 beschlossen, die folgenden Ergänzungs- und Änderungsanträge in die Staatspolitische Kommission des Ständerates einzubringen.

Im Bereich der Zwangsmassnahmen sind dies:

– Die Verlängerung der Maximaldauer der Ausschaffungshaft
– Die Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Ein- und Ausgrenzung und
– die Einführung der kurzfristigen Festhaltung, dies insbesondere zur Klärung der Identität.

Im Bereich der Beschleunigung von Asylverfahren:

– Die Änderung des Nichteintretenstatbestandes bei Papierlosen
– Die Einführung von Gebühren im Wiedererwägungs-Verfahren vor dem BFF
– Die Erweiterung der Datenbekanntgabe im Rahmen des Weg- und Ausweisungsvollzugs
– und Massnahmen zur Beschleunigung von Beschwerdeverfahren

Schliesslich im Bereich von sozialpolitischer und finanzrelevanter Massnahmen:

– Einen Sozialhilfestopp für alle Personen mit einem rechtskräftig negativen Asylentscheid.

Als Folge der Ausdehnung des Sozialhilfestopps auf alle abgewiesenen Asylsuchenden befürchtet eine Mehrheit der Kantone eine Kostenverlagerung auf die Kantone. Sorgen bereiten insbesondere jene Personen, welche sich bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens der vorgeschlagenen Massnahmen in der Vollzugsphase befinden. Ich habe diese Bedenken ernst genommen und dem Bundesrat eine Übergangsregelung unterbreitet, wonach der Bund den Kantonen die Sozialhilfe noch während längstens drei Jahren ab Inkrafttreten dieser Gesetzesänderung pauschal rückerstattet. Die Kantone können damit selbst bestimmen, wen sie wann aus der Sozialhilfe ausschliessen. Damit erhalten sie den nötigen Spielraum um den Sozialhilfestopp ihren Möglichkeiten entsprechend umzusetzen und der Situation von besonders verletzlichen Personen Rechnung zu tragen. Sind einzelne der betroffenen Personen nach drei Jahren immer noch in der Schweiz, erhält der Kanton in jedem Fall die Nothilfepauschale.

Für Personen, die nach Ablehnung ihres nach Inkrafttreten der neuen Regelung eingereichten Asylgesuchs die Schweiz verlassen müssen, wird eine einmalige Pauschale ausgerichtet. Die Höhe der Nothilfepauschale wird auf Verordnungsstufe zu regeln sein. Eine Erhöhung gegenüber dem im Rahmen der informellen Konsultation vorgesehenen Betrag wird angesichts ihrer Rückmeldungen geprüft.

Mit der neuen Übergangsregelung und mit einer allfälligen Anhebung dieser Nothilfepauschale sollte es den Kantonen ohne Kostenverlagerung möglich sein, das neue Konzept umzusetzen.

4. Rückübernahmeabkommen

Die Rückkehr abgewiesener Asylsuchender ist weiterhin ein vorrangiges Ziel. Um die Rückkehr in gewisse Herkunftsländer zu deblockieren braucht es Abkommen mit diesen Staaten. In den vergangenen Jahren wurden rund 20 Abkommen abgeschlossen. In diesem Jahr traten ein Rückübernahme-Abkommen mit Moldavien und der Ukraine in Kraft. Unterzeichnet wurde ein Abkommen mit Slowenien. Mit Georgien und Libanon wurden dieses Jahr Abkommen bereit zur Paraphierung. Zurzeit sind zudem mehrere Abkommen in Vorbereitung und Verhandlung, insbesondere mit Staaten der ehemaligen Sowjetunion sowie einigen afrikanischen Staaten.

5. Die Zusammenlegung vom Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) und vom Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES)

Seit 1. Januar 2004 amte ich als Vorsteher des Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes. Am 7. Juni 2004 hat der Bundesrat der Zusammenlegung des BFF und des IMES im Grundsatz zugestimmt und am 3. November 2004 Herrn Eduard Gnesa zum Direktor des neuen Amtes gewählt.

Ab 1. Januar 2005 wird das Bundesamt für Migration in seinen neuen Strukturen operationell sein.

Weshalb diese Zusammenlegung und was soll damit erreicht werden?
Eine Analyse der Situation im Asyl- und Ausländerbereich zeigt deutlich, dass nur mit einer gesamtheitlichen Betrachtungsweise die Probleme im Migrationsbereich gelöst werden können. Die Zusammenlegung der beiden verantwortlichen Ämter ist deshalb ein logischer Schritt weg von einer getrennten Behandlung des Ausländer- und Asylbereichs. Die Idee der Fusion ist nicht neu und stand seit Jahren immer wieder zur Diskussion. Nun wird diese überfällige Zusammenlegung realisiert.

6. Die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen

In den letzten Monaten ist es offenbar in den Kantonen und in den verschiedenen Konferenzen zu einer gewissen Verunsicherung gekommen. Die einleitenden Ausführungen Ihrer Präsidentin, Frau Staatsrätin Lüthi, haben dies deutlich gemacht. Der Bund und die Kantone müssen noch besser zusammenarbeiten. Das gemeinsame Tragen der jeweiligen Politik ist deshalb zentrale Voraussetzung für das Funktionieren unseres Staatswesens.

Ich habe in den letzten 10 Monaten besonders intensiv mit den Kantonen und besonders intensiv im Asyl- und Sicherheitsbereich zusammengearbeitet. Allerdings sind meine Hauptansprechpartner die Justiz- und Polizeidirektoren. Auch die neuen Asylvorschläge sind auf Wunsch der Kantone entstanden. Und sie wurdenden Kantonen in einer erneuten Konsultation unterbreitet.

Was heisst das konkret?

– Wir brauchen regelmässige Kontakte und einen offenen Dialog. In welcher Form dieser am besten sichergestellt werden kann, muss noch festgelegt werden. Am Schluss sind es natürlich die Gesamtregierungen, welche die Stellungnahmen abgeben.
– Städte und Gemeinden sind keine institutionellen Partner des Bundes, spielen aber heute in vielen Bereichen, insbesondere auch im Migrationsbereich eine wesentliche Rolle und ihr Einbezug ist unerlässlich. In welcher Form die Kantone diesen Einbezug sehen, ist Ihrer Initiative überlassen.

Ich danke Ihnen für die Aufmerksamkeit.

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