Kooperativer Föderalismus und geteilte Verantwortung?
Referat von Bundesrat Christoph Blocher anlässlich der Nationalen Föderalismuskonferenz, Donnerstag, 15. September 2005, Freiburg
15.09.2005, Freiburg
Freiburg, 15.09.2005. Bundesrat Christoph Blocher nahm heute an der Nationalen Föderalismuskonferenz teil, in deren Zentrum der «kooperative Föderalismus» stand. Der Justizminister legte sein Bekenntnis zum Föderalismus ab und bedauerte dessen Degeneration zum kooperativen Föderalismus; dieser bedeute, dass Verantwortung geteilt und nicht mehr getragen würde. Die Schweiz müsse sich deshalb zum Wohle der Bürger, der Wirtschaft, der Arbeitsplätze und des Landes auf den wahren Kern des Föderalismus besinnen.
Es gilt das gesprochene Wort
Meine Damen und Herren Regierungsräte,
Meine Damen und Herren Ständeräte
Meine Damen und Herren Nationalräte
Vertreterinnen und Vertreter der Kantone
Meine Damen und Herren,
Der «kooperative Föderalismus» steht im Zentrum dieses Kongresses.
Erlauben Sie mir, dass ich als Bundesrat – aber auch als früherer Unternehmer – meine Erfahrungen und Überlegungen einbringe.
1. Bekenntnis zum Föderalismus
Vorausschicken möchte ich, dass ich ein überzeugter Föderalist, ja ein Erzföderalist bin. Dies aus geschichtlichen, aus politischen, aber auch aus Gründen der Effizienz und Wirtschaftlichkeit.
Zu den geschichtlichen Gründen: Unser Staat ist im Gegensatz zu fast allen Staaten Europas nicht durch einen Fürsten oder König erobert oder zusammengeschweisst worden. Er ist vielmehr aus dem freiwilligen Zusammenschluss autonomer und sehr unterschiedlicher „Völker“ – wie es in der früheren Bundesverfassung noch hiess – entstanden. Kantone haben sich im Laufe von mehr als 550 Jahren zu einem Bundesstaat, zu einer föderalen Schweiz zusammengeschlossen. Die Schweizerinnen und Schweizer wollten so ihre Unabhängigkeit und Selbständigkeit sichern und für ihr eigenes Wohlergehen sorgen! Sie schufen eine Alternative zu den anderen europäischen Nationalstaaten – die meisten waren bei der Gründung des schweizerischen Bundesstaates noch Monarchien –, die auf einem starken Zentrum, einer gemeinsamen Sprache und einer gemeinsamen Kultur beruhten und beruhen.
Anders die Schweiz: In dieser Willensnation Schweiz ist der Föderalismus – schon aus historischen Gründen – der einzige Weg, in Einheit zu leben. Und weil der Föderalismus wesensnotwendig ist für unser Land gilt es, zu ihm Sorge zu tragen.
Ich bin aber auch Föderalist aus politischen Gründen. Der Föderalismus gewährt die höchstmögliche direktdemokratische Mitbestimmung im überblickbaren Raum. Er verhindert eine «über dem Kopf der Bürger» regierende Zentralmacht.
Auch die Effizienz führt mich zum Föderalismus. Darum habe ich im Unternehmen stets föderalistische – keine zentralistischen – Strukturen bevorzugt. D.h. möglichst autonome Unternehmenseinheiten! Der Föderalismus ist keine abstrakte Theorie, sondern ein vielfach erprobtes Erfolgsrezept!
2. Kooperativer Föderalismus als Zauberwort
Nun hat sich der Föderalismus aber zum «kooperativen Föderalismus» entwickelt, oder vielleicht treffender: der Föderalismus ist zum kooperativen Föderalismus degeneriert. d.h. die Verantwortung wird nicht mehr entweder vom Bund oder den Kantonen getragen, sondern geteilt. Welch verlockende Wortschöpfung! Nur: Föderalismus bedeutet Autonomie und Eigenverantwortung der Gliedstaaten. Eine Zeit – es sind stets wirtschaftlich gute Zeiten –, die die Bürden und Lasten der Menschen möglichst abzustreifen sucht, liebt auch die Bürde der Verantwortung nicht. Also was gibt es Schöneres als diese zu teilen? Kooperation, «Coresponsabilité» oder eben kooperativer Föderalismus heissen die Zauberworte!
Ich frage stets – das gebietet mir meine Führungserfahrung –, wer ist denn da wofür verantwortlich? Die Antwort weckt bei mir allergrösste Skepsis gegen den kooperativen Föderalismus. Denn ich weiss aus Führungserfahrung: Geteilte Verantwortung ist keine Verantwortung. Wenn es gut geht, sind alle verantwortlich. Wenn es schlecht geht? Niemand. Darum ist das System vor allem bei Funktionsträgern so beliebt. Darunter leiden aber stets die, die auf die Verantwortung der leitenden Leute angewiesen wären. Also im Staate die Bürger und Bürgerinnen.
3. Blick auf unser Land
Beginnen wir beim Umfeld. Die Schweiz ist ein wohlhabendes Land, aber sie steckt seit den 1990er Jahren in einer wirtschaftlich unbefriedigenden Situation. Das reale Wachstum pro Kopf betrug zwischen 1990 und 2003 insgesamt 3 %, das sind jährlich 0.23 %, also praktisch Null-Wachstum. Bezüglich des Wohlstands pro Kopf – gemessen am kaufkraftbereinigten Bruttoinlandprodukt – haben uns seit 1990 Irland, Norwegen und Luxemburg überholt.
Dafür ist anderes gewachsen: Vor allem die Staatsausgaben. In der Zeit zwischen 1990 und 2004 hat sich in der Schweiz die Staatsquote von 31.5% auf 38.9 % erhöht. Dies ist der höchste Zuwachs aller OECD-Länder. Die meisten OECD-Länder haben in dieser Zeit ihre Staatsquote reduziert, was wir trotz andauernden Jammerns über Sozialabbau noch gar nie geschafft haben. Allein die Verschuldung des Bundes stieg von knapp 40 Mia. 1990 auf knapp 130 Mia. im Jahre 2004. Sie hat sich also verdreifacht – obschon Volk und Stände eine Schuldenbremse mit überwältigendem Mehr beschlossen haben. Trotzdem wächst die Verschuldung weiter. Beschäftigungsschwierigkeiten, ein unsozialer Staat, mehr Armut werden die Folge sein!
Wenn wir einen Blick auf die letzten Jahrzehnte werfen, müssen wir sagen: Während in der Schweiz in den früheren Jahrzehnten das Staatswachstum hinter dem Wirtschaftswachstum herhinkte, ist es heute umgekehrt. Das staatliche Wachstum hat das Wirtschaftswachstum bei weitem überholt. Die nahe Zukunft sieht nicht besser aus: Trotz flächendeckendem Gerede über Sparpakete und Sparen wachsen die Ausgaben der öffentlichen Hand weit mehr als die Wirtschaft und die Schulden nehmen im Bund in den nächsten 4 Jahren um 10 Mia. zu. Eine stagnierende Wirtschaft, welche die sinkende Wohlfahrt ankündigt und die Arbeitslosigkeit heraufbeschwört sowie eine steigende Steuer– und Schuldenlast, welche die Wirtschaft erneut schwächt, werden die Folge sein.
Nun werden Sie sich fragen: Was haben diese Aussagen über das Staatswachstum und die schweizerischen Wirtschaftsprobleme mit dem kooperativen Föderalismus zu tun? Leider mehr, als man denkt.
4. Kooperativer Föderalismus und überbordender Staat
Ich sage es Ihnen offen. Der kooperative Föderalismus ist weder föderalistisch noch besonders kooperativ. Es ist lediglich bequem, befreit im Augenblick von den Lasten der Verantwortung und verwischt diese. Er ist Ursache für zahlreiche Fehlentwicklungen.
Überbordender Staat und kooperativer Föderalismus hängen zusammen, sind Ausdruck derselben unheilvollen Mentalität. Darum: der kooperative Föderalismus ist nicht nur nicht effizient, sondern auch teuer – zu teuer. Er entspricht letztlich dem Hang zur «Harmonisierung», zur Gleichmacherei und zum Perfektionismus, ohne Verantwortung übernehmen zu müssen. Der kooperative Föderalismus ist Ausdruck des Mangels an Vertrauen in die kleinere Gemeinschaft. Er vertraut der Tatkraft der Kantone nicht mehr. Während der Staat und insbesondere die Aufgaben des Bundes Schritt um Schritt ausgebaut worden sind, hat man die Kompetenzen der Kantone Schritt um Schritt abgebaut. Meist ohne dies zu merken oder zuzugestehen. Ganz übertragen hat man die Aufgaben nie: Man hat sie halb weggenommen oder besser: Man hat sie abgekauft mit Subventionen. Die Kantone vergassen dabei: Wer zahlt, befiehlt. In harmonisierter Gemeinsamkeit führte dies zum kooperativen Föderalismus und zum unheilvollen Trend des staatlichen Ausbaus und zur Überschuldung.
Hier eine Rechtsetzungskompetenz des Bundes, dort eine ausweitende Neuinterpretation eines Grundrechts, hier eine neue Subvention, dort eine dichtere Normierung des Bundes, hier das Scheitern eines Konkordats und die Übernahme der Verantwortung durch den Bund, dort ein Bundesgesetz, welches verfassungsrechtliche Spielräume stärker ausnutzt und so weiter und so fort. Und der auf Selbstverantwortung der Gemeinden, der Kantone und des Bundes gegründete Föderalismus hat sich verformt zu einem verflochtenen und unüberschaubaren Gebilde, das wir schönfärberisch kooperativen Föderalismus nennen.
Das System wird aber zunehmend komplizierter und ist geprägt von Unübersichtlichkeit und Doppelspurigkeiten, was die demokratischen Mitspracherechte schwächt.
5. Mitverantwortung als Ausrede
Die geteilte Verantwortung ist das Grundübel. Geteilte Verantwortung ist ein Widerspruch in sich selbst und wohin diese fehlgeleitete Idee führt, sehen wir in der Realität des kooperativen Föderalismus tagtäglich.
Der Bund klagt, der Bundeshaushalt sei ein blosser Transferhaushalt und es gäbe deshalb keine Möglichkeit zum Sparen. Wie recht er doch hat!
Die Kantone klagen über die stets zunehmenden Vorschriften des Bundes, die ihren Spielraum einengen. Wie recht sie doch haben!
Unser Land ist gefangen in einem Knäuel von Verflechtungen und Abhängigkeiten. Wir haben einen gordischen Knoten, und der heisst «Coresponsabilité».
Zwar versucht der kooperative Föderalismus, es allen Recht zu machen. Alle sind nett zu einander und erwecken den Anschein, als ob sie einander helfen würden. Und sie helfen einander auch, aber auf Kosten des Steuerzahlers, auf Kosten der demokratischen Mitwirkung und auf Kosten der Effizienz. Um die Sache funktioneller zu machen, werden immer mehr Entscheide in paritätischen Organen, an runden Tischen, in Koordinationsorganen, Direktorenkonferenzen, Diskussionsplattformen, und was solcher Dinge mehr sind, gefällt.
6. Erkenntnisse
Was ich hier sage, ist so neu nicht. Die politische Landschaft, die Verantwortlichen im Bund, in den Kantonen und in den Gemeinden spüren dies. Sie versuchen vorsichtig zu entflechten, begehen allerdings gleichzeitig neue Sünden. Ein hoffnungsvoller Anfang – wenn auch ein bescheidener – ist der neue Finanzausgleich. Klare Zuweisungen der Führungsverantwortung mit übereinstimmender Finanzverantwortung ist das Ziel.
Plötzlich kommt aber auch von ganz anderer Seite Kritik und diese Seite schüttet das Bad mit dem Kinde aus. Man will den Föderalismus schlechthin abschaffen. Man will zentralisieren. Statt 26 Kantone nur noch wenige Grossregionen. Abgesehen davon, dass dieses Denken allein verwaltungstechnisch motiviert ist, verkennt diese Forderung das Grundübel: Nicht der Föderalismus ist das Problem, sondern der kooperative Föderalismus ist es.
Nicht auf den ausgetretenen Pfaden des kooperativen Föderalismus gilt es zu gehen, nein, das Gegenteil ist zu tun: Echter Föderalismus mit möglichst viel Kompetenz: Eigenverantwortung im Steuer- und Ausgabenbereich – ist notwendig. Eine Re-Formation des Föderalismus ist angezeigt.
7. Rückbesinnung auf den Föderalismus
Der verschüttete Föderalismus, die Kantons- und Gemeindeautonomie sind zu stärken. Das Wesen unseres Föderalismus ist die Vielfältigkeit der Kantone. Föderalismus kommt von «foedus» – Vertrag. Verträge können aber nur selbständige Personen schliessen. Nicht bevormundete. Die Kantone haben sich in freier Selbstbestimmung – eben vertraglich – zu einem grösseren Ganzen zusammengeschlossen. Einen Vertrag schliessen selbständige Staatswesen. Das Übergeordnete beruht stets auf den untergeordneten Teilen. Die Kantone sind die selbständigen Säulen des Bundes: Das ist der Kerngedanke des Subsidiaritätsprinzips. Ein Aufbau von unten nach oben. Der Bund ist durch die Kantone gegeben – nicht umgekehrt. Im föderalistischen Denken steht der Einzelne, die Familie, dann die Gemeinde, dann der Kanton im Vordergrund. Erst am Schluss steht der Bund – dann und nur dann und soweit nötig. Darauf ist mit Nachdruck zu pochen. Vor allem von den Gemeinden und Kantonen. Zentralen wollen zentralisieren. Wir sehen dies deutlich beim Bund, wo die Politiker zusammen mit der Verwaltung immer wieder neue Aktivitäten erfinden, mit denen man den Radius auf Kosten der Kantone ausweiten könnte.
Wir sehen dies auch bei der Europäischen Union, die zwar auf Verträgen beruht, wo aber mittlerweile die EU-Kommission in Zusammenarbeit mit den Spitzenpolitikern und Spitzenbeamten der Mitgliederländer – ohne vom betroffenen Bürger gestört zu werden – eine Dynamik und Gleichmacherei entwickelt hat, angesichts derer die Gründerväter der EU sich im Grabe umdrehen würden.
Eine Rückbesinnung auf den Föderalismus würde bedeuten, dass Kompetenzen nicht ohne Not auf die höhere Ebene verlagert werden. Die Rückgängigmachung vergangener Sünden wäre dringend!
Leider erliegen Politiker und Stimmbürger in heutiger Zeit oft dem Irrtum zu glauben, was grösser und mächtiger sei, sei auch besser und effizienter. Sobald in den Kantonen ein Problem besteht, wird nach dem Bund gerufen. Man will eine einheitliche Lösung. Und die einheitliche Lösung scheint auf den ersten Blick überlegen zu sein. Keine Konkurrenz. Keine unbequemen Vergleichsmöglichkeiten. Kein Zwang zur Verbesserung. Man kann ruhig und selig und vereint vor sich hindösen.
Der kooperative Föderalismus schwächt den Hauptvorteil des Föderalismus, nämlich den Wettbewerb der Systeme. Langsam aber sicher wird er lahm gelegt.
8. Die Konkurrenz der Systeme
Die Verhinderung des Wettbewerbs ist vermutlich der gravierendste Nachteil des kooperativen Föderalismus und der Zentralisierung. Dies in der Schweiz wie auch auf europäischer Ebene. Wettbewerb wird von den Politikern und der Verwaltung gescheut, wie der Teufel das Weihwasser scheut. Harmonisierung und Ausgleich sind die Zauberworte. Eigenständiges Handeln wird verfemt mit Begriffen wie «Kantönligeist» oder «nationalstaatlicher Egoismus». Damit verabschieden sich die Schweiz und Europa von dem, was sie zu dem gemacht hat, was sie sind. Sie verabschieden sich vom Wettbewerb der Systeme, von der bereichernden Vielfalt. Der Nobelpreisträger Friedrich von Hayek sagte: «In viel größerem Maß als bisher muss erkannt werden, dass unsere gegenwärtige gesellschaftliche Ordnung nicht in erster Linie das Ergebnis eines menschlichen Entwurfs ist, sondern aus einem wettbewerblichen Prozess hervorging, in dem sich die erfolgreicheren Einrichtungen durchsetzten.» Somit kann man nur im Vergleich zu anderen Systemen erkennen, wenn und wo Fehler gemacht werden.
9. Ungleichheit als Wert und Chance
Eine Rückbesinnung auf den Föderalismus würde bedeuten, dass Ungleichheit nicht als schlecht, sondern als Chance anerkannt wird. Das ist die Realität. Das Gegenteil ist kraftlose Träumerei.
Nach Jahrzehnten gleichmacherischer Rhetorik ist mittlerweile jede Ungleichheit zu einem Unwert geworden. Dies auch im föderalistischen Bereich. Dabei wird vergessen, dass Ungleichheit eine Vorbedingung und eine Folge von Lebendigkeit und Dynamik ist. Wollen wir Ungleichheit vermeiden, dann müssen wir jegliche Dynamik in Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur und Bildung abdämpfen. Dies ist uns im Wirtschaftlichen ja – leider! – ziemlich gut gelungen. Je mehr Gleichheit wir in unserem föderalistischen System schaffen, desto mehr wird die Vitalität erstickt.
10. Was ist zu tun?
Sehr geehrte Damen und Herren, im Zentrum der Nationalen Föderalismuskonferenz 2005 steht das Thema «Der kooperative Föderalismus vor neuen Herausforderungen».
Bei der Staatsgründung 1848 war der Föderalismus ein etwas wild wuchernder, aber durchaus kräftiger Baum. In den letzten 157 Jahren hat man ihn immer wieder zurückgestutzt. Im Moment kommt der Baum – oder muss ich mittlerweile von Bonsai sprechen? – vor lauter Zurückstutzen gar nicht mehr richtig zum Blühen. Also ändern wir dies:
– Anstatt zu jammern, sollten die Gemeinden, Kantone und Landesgegenden sich ihrer Handlungsspielräume bewusst werden und ihre Probleme eigenverantwortlich anpacken.
– Anstatt bei Problemen in einzelnen Aufgabengebieten mit dem Finger (und der hohlen Hand) auf den Bund zu zeigen, ist die Lösung bei den Kantonen zu suchen.
– Anstatt den Kantonen und Gemeinden mit immer neuen Bundesbeiträgen zu Hilfe zu eilen, sollte der Bund mit einem Abbau seiner Aufgaben und seiner Steuerlast die finanziellen Spielräume der Kantone und Gemeinden erhöhen.
– Anstatt auf die Vorteile einer Bundeslösung hinzuweisen, sind deren unerwünschte Nebenwirkungen zu thematisieren.
– Anstatt das Subsidiaritätsprinzip als nicht justiziable Spielerei zu betrachten, sollte dieses Prinzip in der Praxis der Behörden mit Zähnen versehen werden.
– Anstatt der Vereinheitlichung und Harmonisierung das Wort zu reden, ist der Wettbewerb der Systeme zu fördern.
– Anstatt Zusammenwirken und «Mitverantwortung» zu propagieren, ist die Eigenständigkeit in den Vordergrund zu rücken.
– Anstelle des kooperativen Föderalismus gilt es den eigenverantwortlichen Föderalismus anzustreben und tatkräftig zu verwirklichen.
Nur so kann verhindert werden, dass ein tragender Pfeiler unseres schweizerischen Selbstverständnisses und unseres Gemeinwesens bis zur Unkenntlichkeit verändert und in seinem Innersten geschwächt wird.
Eine Rückbesinnung – und um eine solche handelt es sich – auf den wahren Kern des Föderalismus dient dem Wohle der Bürger, dem Wohl der Wirtschaft, dem Wohl der Arbeitsplätze und dem Wohl des Landes.
Also: Tun wir es!