Völkerrecht bricht Volkes Recht

Mit der Internationalisierung der Politik hat die Bedeutung des Völkerrechts stark zugenommen. Gerade weil ein sicherer völkerrechtlicher Rahmen wichtig ist und seine Errungenschaften zum Schutze des Einzelnen unbestritten sind, besteht die Gefahr einer Überhöhung, einer Instrumentalisierung und einer unkritischen, leichtfertigen Übernahme von gültigem oder angeblichem Völkerrecht. Zudem dient es den obrigkeitlichen Behörden allzu oft als Alibi um den demokratischen Willen ins Gegenteil zu kehren.

Souveränitätsverlust
Es ist eine Tatsache, dass durch Völkerrecht die nationale Souveränität der Schweiz geschmälert wird. Häufig und allzu bereitwillig wird die Entwicklung des internationalen Rechts als unvermeidliche Tatsache dargestellt, die nicht beeinflusst oder abgelehnt, sondern einfach nur hingenommen werden muss. Diese Haltung weicht die demokratischen Werte der Schweiz auf und höhlt die Selbstbestimmung aus. Gerade weil die demokratischen und rechtsstaatlichen Institutionen international nur mangelhaft ausgebildet sind, muss die Schweiz besonders dafür sorgen, dass ihre grundlegenden Werte nicht verwässert werden.

Direkte Demokratie
Zu diesen grundlegenden Werten gehört die direkte Demokratie. Auch wenn heute das fakultative Referendum für sämtliche Staatsverträge mit Bestimmungen, die in der Schweiz in einem Bundesgesetz erlassen werden müssten, gilt, dürfen die direktdemokratischen Einflussmöglichkeiten auf die Aushandlung von Staatsverträgen nicht verklärt werden. Zwar können Volk und Bundesversammlung Staatsverträge ablehnen, inhaltlich aber ist ihr Einfluss praktisch sehr gering. Und bei multilateralen Konventionen sind die Einflussmöglichkeiten des Kleinstaates Schweiz naturgemäss sehr beschränkt. Oft erzwingt eine diffuse „Solidarität mit der Völkergemeinschaft“ die leichtfertige Übernahme.

Schwierige Vertragsänderungen
Einmal in Kraft getretene Staatverträge können nicht ohne weiteres abgeändert oder ergänzt werden. Die Erfahrungen mit der EU in den letzten 20 Jahren belegen dies eindrücklich. Ist die Schweiz mit dem Ist-Zustand nicht einverstanden, bleibt als einzige Möglichkeit die Kündigung. Darauf droht man regelmässig mit Retorsionsmassnahmen. Die Diskussionen mit Deutschland um die An- und Abflüge auf den Flughafen Zürich zeigen dies deutlich.

Die Starrheit des Völkerrechts schränkt den schweizerischen Gesetzgeber ein. Während bei einer Verfassungsnorm oder einem Bundesgesetz überholte Bestimmungen ohne weiteres geändert werden können, hängt die Änderung von Völkerrecht von Faktoren ab, auf welche die Schweiz keinen Einfluss hat. Dies gilt insbesondere bei multilateralen Konventionen.

Aushöhlung durch Auslegung
Zudem: Überall dort, wo ein Staatsvertrag ein internationales Gericht vorsieht, wird das Recht über den ursprünglich vereinbarten Zustand hinaus verändert. Eine ungewollte Rechtsfortbildung durch diese internationalen Gerichte kann mittels Rechtsetzung in der Schweiz nicht korrigiert werden. Daraus kann eine Dynamik entstehen, welche bei der Ratifizierung nicht vorhersehbar war. Ein Beispiel ist die Rechtsprechung der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zu Art. 6 EMRK, welche die Schweiz zu tief greifenden Änderungen ihres Prozessrechts gezwungen hat. Der Gerichtshof in Strassburg hat seine Kompetenzen ausgeweitet – wenn nicht überschritten – und schweizerisches Recht zum Nachteil der staatlichen Souveränität verändert. Auch schweizerische Gerichte tragen zu dieser Entwicklung bei, wenn sie in der Auslegung internationaler Verträge nicht äusserst zurückhaltend sind. Auf jeden Fall muss von schweizerischen Gerichten erwartet werden, dass sie Verträge nicht unbesehen in diese verhängnisvolle Richtung weiterentwickeln. Den demokratischen Grundrechten der Schweiz ist Rechnung zu tragen. Sie sind nicht gering zu achten!

Extensive Auslegung
Es ist nicht zu übersehen: In politischen Debatten wird mit dem „Völkerrecht“ manipuliert. Allzu oft wird es extensiv „ausgelegt“ und dazu benutzt, eine von der Obrigkeit ungewollte Entwicklung des nationalen Rechts zu bremsen. Die Behauptung, es liege eine Verletzung zwingenden Völkerrechts vor, wird häufig nur verwendet, um eine nicht erwünschte politische Debatte zu verhindern.

Vorrang des Völkerrechts
Der Vorrang des Völkerrechts ist nicht sakrosankt. Die Bundesverfassung verlangt nur dessen „Beachtung“. Nicht zuletzt wegen der zunehmenden Internationalisierung haben in den letzten 20 Jahren vermehrt Stimmen aus der juristischen Lehre und aus der Politik seinen allgemeinen Vorrang in Frage gestellt. Selbst das Bundesgericht hat den Vorrang nicht lückenlos durchgesetzt, sondern anerkennt – seit dem so genannten Schubert-Entscheid – dass der Gesetzgeber und damit wohl auch der Verfassungsgeber bewusst von dem für die Schweiz geltenden Völkerrecht abweichen kann. Leider verhindern aber die selbst gesetzten Schranken in unseren Köpfen und die fast schon bedingungslose Bereitschaft zur Aushöhlung der Selbstbestimmung unserer Bürgerinnen und Bürger, dass der bestehende Spielraum genutzt wird. Eine Sensibilisierung ist dringend nötig!

Verhängnis der Musterschülerin
Die Schweiz ist eine Musterschülerin bei der Umsetzung ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen. Das Recht aber ist ein dynamisches Gebilde und lebt stark vom Konflikt. Durch den Konflikt wird es weiterentwickelt, durch den Konflikt wird es verbessert. In der Anwendung von Völkerrecht muss die Schweiz vermehrt das Risiko von Konflikten eingehen, statt brav und kopfnickend der eigenen Entmündigung zuzusehen. Hier ist vor allem die Obrigkeit gefordert – Regierung, Parlament, Justiz und Verwaltung – die Wahrung der demokratischen Rechte ihrer Bürger ernst zu nehmen.